Государственно-частное партнёрство (ГЧП) – форма взаимодействия государства и частного бизнеса в целях строительства/реконструкции и эксплуатации социально-значимых объектов инфраструктуры.

Основная идея ГЧП заключается в привлечении частных (в том числе и иностранных) инвестиций и компетенций в сферу инфраструктуры, контролируемую государством. ГЧП позволяет инвестору обеспечить возврат вложенных средств и получение гарантированного дохода (в том числе за счет права получить объект недвижимости в собственность или временное пользование), а государство решает публичную задачу.

Базовые принципы ГЧП:

  • Распределение рисков между сторонами, баланс интересов
  • Долгосрочность сотрудничества на контрактной основе
  • Частная сторона не только вкладывает инвестиции, но и осуществляет эксплуатацию объекта (целевую и (или) техническую)

Основные сферы ГЧП-проектов

Транспорт

  • Автомобильные дороги
  • Общественный транспорт
  • Авиация и водный транспорт

Пример проекта

ЖКХ

  • Тепло- и водоснабжение
  • ТКО
  • Электро- и газоснабжение

Подробнее

Городская среда

  • Освещение
  • Парки

Пример проекта

Социальная сфера

  • Здравоохранение
  • Геронтология
  • Образование
  • Туризм и спорт

Пример проекта

ИТ

  • Информационные системы
  • Сервисы и агрегаторы
  • Системы контроля за нарушениями
  • «Умный город», «Умный регион»

Подробнее

Иные сферы

  • Военная логистика
  • Промышленность
  • Сельское хозяйство

Пример проекта

Преимущества ГЧП

Возможность справедливого распределения рисков – базовое условие качественной реализации ГЧП-проекта.

Основное правилом риск-менеджмента – возложение риска на того участника проекта, который может им управлять, исключив или максимально снизив негативные последствия. Особенно важным распределение рисков становится с учетом долгосрочной реализации большинства ГЧП-проектов.

Можно выделить следующие основные виды рисков, возникающих при реализации ГЧП-проектов, и наиболее общий вариант их распределения.

Для каждого проекта могут быть выделены иные, более актуальные виды рисков (например, риски могут быть разделены по стадиям проекта) и предложены другие варианты их распределения.

Вид риска Сторона, ответственная за управление риском
Строительные (технические) Частная сторона
Коммерческие Совместное бремя
Финансовые Частная сторона
Политические Публичная сторона
Правовые Совместное бремя
Информационные Совместное бремя

Преимущества ГЧП для публичной стороны:

  • Привлечение частных инвестиций в инфраструктуру
  • Решение социально-значимых задач
  • Эффективное управление инфраструктурными активами

Преимущества ГЧП для частной стороны:

  • Доступ к рынкам, гарантированный спрос на услуги
  • Гарантии возврата инвестиций от государства
  • Удобные инструменты привлечения внешнего финансирования

Основные модели ГЧП

В широком смысле к ГЧП могут быть отнесены любые формы совместной деятельности государства и частного бизнеса, для организации которых используются общеправовые инструменты. Например, это заключение между публичной и частной стороной инвестиционного соглашения, предусматривающего предоставление частной стороне гарантий и льгот, или реализация инвестиционного проекта юридическим лицом, в капитале которого участвуют и государство, и бизнес. Последний вариант относится к корпоративной модели ГЧП, способу организации взаимодействия сторон с использованием различных корпоративных форм ведения бизнеса. Более подробно о корпоративной модели ГЧП можно прочитать здесь.

Однако законодательство предусматривает две основные модели взаимодействия публичного и частного партнеров:

  • Концессионное соглашение;
  • Соглашение о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве («соглашение о ГЧП»).

Эти модели регулируются специальными законами и являются наиболее актуальными способами запуска ГЧП-проектов.

Развитие законодательства о ГЧП в России

Можно выделить следующие ключевые моменты развития современного законодательства о ГЧП:

2005 г.

Принятие Закона о концессиях

Закон о концессиях заложил основу для реализации ГЧП-проектов по концессионной модели на федеральном, региональном и местном уровнях. В законе был впервые предусмотрен перечень инфраструктурных объектов, а также закреплены правила взаимодействия частных инвесторов и органов власти. Помимо этого закон закрепил гарантии инвестора, что существенно повысило привлекательность концессионных соглашений по сравнению с иными имеющимися форматами взаимодействия бизнеса и государства.

2010 г.

Условия для привлечения внешнего финансирования

Федеральным законом от 02.07.2010 № 152-ФЗ Закон о концессиях изменен в целях создания гарантий привлечения заемного финансирования в проект. Теперь права концессионера по концессионному соглашению могут использоваться в качестве обеспечения обязательств концессионера перед кредитором, чьи средства он привлекает. В таком случае между концедентом, концессионером и кредитором заключается соглашение, регулирующее права и обязанности сторон в связи с привлечением финансирования (прямое соглашение).

2012 г.

Появилась плата концедента для автодорожных проектов

Отличие платы концедента от прямого участия публичной стороны в финансировании расходов на проект заключается в том, что за счет нее может обеспечиваться не только компенсация прямых расходов концессионера, но и запланированный уровень доходности.

Адаптация условий тарифного регулирования в сфере ЖКХ для ГЧП-проектов

Федеральным законом от 30.12.2012 № 291-ФЗ предусмотрен плановый переход на долгосрочное регулирование тарифов в сфере ЖКХ за счет расчета необходимой валовой выручки коммунальной организации на основе долгосрочных параметров. Такой подход позволяет за счет долгосрочных тарифов рассчитывать на заранее просчитанный объем выручки, обеспечивающий возврат инвестиций в модернизацию инфраструктуры.

2013 г.

Изменен порядок регулирования концессионных соглашений в сфере водоснабжения (водоотведения) и теплоснабжения

Федеральным законом от 07.05.2013 № 103-ФЗ внесены изменения в части порядка заключения и исполнения концессионных соглашений в сфере водоснабжения (водоотведения) и теплоснабжения, а также их существенных условий.

На портале ГЧП-советник можно сконструировать проект концессионного соглашения, учитывающего все особенности реализации проектов в сфере водоснабжения (водоотведения) и теплоснабжения.

2014 г.

Расширение сферы применения механизма платы концедента

Федеральным законом от 21.07.2014 № 265-ФЗ на весь перечень объектов концессионного соглашения распространена возможность использования платы концедента.

Объединение разных объектов в рамках одного проекта

Упомянутый выше закон также предусмотрел объединение различных видов инфраструктуры в рамках одного концессионного соглашения (за исключением объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения) при условии, что такое объединение не наносит вред конкуренции.

Частная концессионная инициатива

Введена «частная инициатива» – механизм, при котором заключение концессионного соглашения инициируется инвестором. На портале ГЧП-советник можно найти формы всех документов, необходимых для подготовки и рассмотрения частной концессионной инициативы.

2015 г.

Принятие Закона о ГЧП

В 2015 г. принят закон, регулирующий на федеральном уровне порядок запуска и реализации ГЧП-проектов с использованием второй специальной модели – соглашения о ГЧП.

До принятия Закона о ГЧП аналогичные правовые акты принимались на уровне регионов. Единый подход к пониманию природы соглашения о ГЧП отсутствовал, к ГЧП относились случаи предоставления налоговых и арендных льгот, преференций по земельным участкам и т.д.

Новый закон предусмотрел соглашение о ГЧП в качестве самостоятельной модели, отличной от концессионного соглашения. Знаковым моментом стала предоставленная Законом о ГЧП возможность передавать имущество в собственность частного партнера, что невозможно в концессиях.

2016 г.

Дальнейшее развитие правового регулирования ГЧП-проектов в сфере тепло- и водоснабжения

Принят Федеральный закон от 03.07.2016 №275-ФЗ, продолживший адаптацию концессионного законодательства для нужд тепло- и водоснабжения – специальные нормы выделены в отдельную главу. Ключевое изменение – участие субъекта РФ в качестве третьей стороны концессии.

Ознакомиться с особенностями концессий в сфере тепло- и водоснабжения можно здесь.

2017 г.

Роль «Башкирского дела» в подходах к финансированию ГЧП

31 января 2017 г. ФАС России приняла решение об отмене платы концедента по концессионному соглашению в отношении автомобильной дороги «Стерлитамак – Кага – Магнитогорск», указав на недопустимость полного финансирования строительства и эксплуатации объекта соглашения за счёт бюджетных средств. Арбитражный суд города Москвы поддержал доводы ФАС России, но апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции, указав, что финансирование части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения и плата концедента являются самостоятельными видами денежных выплат. При этом использование платы концедента позволяет компенсировать все расходы концессионера (в дополнение к финасированию части расходов).

С более подробным описанием дела можно ознакомиться здесь.

2018 г.

Включение объектов информационных технологий (ИТ-объекты) в перечень объектов ГЧП

Федеральным законом от 29.06.2018 № 173-ФЗ в Закон о концессиях и Закон о ГЧП внесены изменения, предусматривающие включение ИТ-объектов в список имущества, в отношении которого может быть заключено концессионное соглашение или соглашение о ГЧП. В список попали не только объекты имущества, используемые для обеспечения функционирования ИТ-технологий, но и программы для ЭВМ, базы данных, сайты. Это первый и пока единственный случай, когда концессионное соглашение или соглашение о ГЧП может не предусматривать в периметре проекта объектов недвижимости.

Экспертами P&P Unity и Фонда развития интернет-инициатив был подготовлен обзор в связи с принятием данного закона, с которым можно ознакомиться здесь.

Подробнее о ГЧП в ИТ

Сравнение моделей ГЧП

Концессионное соглашение vs. соглашение о ГЧП

Критерии сравнения Концессионное соглашение Соглашение о ГЧП
Частная сторона
  • Индивидуальный предприниматель
  • Российское или иностранное юридическое лицо
  • Простое товарищество (объединение юридических лиц)
Российское юридическое лицо (за исключением лиц, находящихся под публичным контролем)
Собственник объекта Концедент
  • Частный партнер (обязательно как минимум на определенный период времени)
  • Публичный партнер (обязательно по итогам завершения проекта, если финансово- имущественное участие публичного партнера превышает финансовое участие частного партнера)
Особенности инвестиционных обязательств в периметре соглашения Более широкое по сравнению с Градостроительным кодексом РФ понятие реконструкции, включающее в себя модернизацию -
Оценка финансовой эффективности проекта и социально- экономического эффекта от реализации проекта - Проводится в обязательном порядке
Обязательства сторон на эксплуатационной стадии Концессионер:
  • Целевая эксплуатация
  • Техническое обслуживание (опционально)
Концедент (опционально):
  • Техническое обслуживание
Частный партнер: Публичный партнер (опционально):
  • Целевая эксплуатация или
  • Техническое обслуживание
Финансирование за счет публичной стороны
  • Капитальные затраты: в полном объеме или частично
  • Эксплуатационные затраты: в полном объеме или частично
  • Капитальные затраты: частично
  • Эксплуатационные затраты: в полном объеме или частично
Способы заключения соглашений
  • Частная инициатива
  • Объявление конкурса концедентом
  • Трансформация арендных отношений
  • Решение Правительства РФ (для федеральных концессий)
  • Частная инициатива
  • Объявление конкурса публичным партнером
  • Решение Правительства РФ (для отдельных ИТ-проектов)

Более детальное описание правовых моделей ГЧП представлено на портале ГЧП-советник. Также компания P&P Unity предлагает воспользоваться онлайн-сервисом ГЧП-структуратор, который позволяет подобрать правовую модель реализации ГЧП-проекта с учетом заданных параметров.

Начать работу Обсудить проект